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A Constituição Reescrita a Dois Meses da Saída
Em 3 de setembro de 1926, Bernardes promulga a reforma que aperta o habeas corpus e amplia a intervenção federal.
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O carimbo que apertou o habeas corpus
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A Constituição brasileira de 1891 tinha um artigo curto que os tribunais transformaram em quase tudo. O parágrafo 22 do artigo 72 dizia que se daria habeas corpus sempre que alguém sofresse ou estivesse em iminente perigo de sofrer violência ou coação por ilegalidade ou abuso de poder. A redação não falava em prisão, não falava em locomoção, não falava em corpo.
Advogados leram a lacuna como convite. Ao longo de três décadas, o Supremo Tribunal Federal foi concedendo habeas corpus para garantir posse de deputado eleito, para assegurar reunião política proibida pela polícia, para permitir a circulação de jornal apreendido, para devolver cargo a funcionário afastado por perseguição. O remédio que na Inglaterra servia para tirar preso da cadeia virou, no Brasil, ferramenta geral contra abuso de autoridade.
A construção ganhou nome próprio na literatura jurídica, doutrina brasileira do habeas corpus, e teve em Rui Barbosa seu advogado mais insistente no plenário. Ela existia por interpretação, não por texto expresso, e essa é a informação decisiva: bastava alguém reescrever o parágrafo com mais palavras para que a construção inteira caísse.
Do outro lado estava um governo que passou quase todo o mandato sob estado de sítio. Entre 1922 e 1926 o país conviveu com levante militar no Rio, revolta em São Paulo, coluna armada marchando pelo interior, imprensa censurada, deportação de opositor para o Norte e prisão sem processo. Cada medida dessas produzia pedidos de habeas corpus, e cada pedido colocava o Supremo entre o Executivo e o preso.
A saída do governo não foi mandar no tribunal. Foi mudar o texto que o tribunal aplicava, e para isso era preciso reformar a Constituição, o que exigia dois turnos de votação nas duas casas do Congresso e uma maioria disciplinada, coisa que a política dos governadores garantia.
A primeira página de hoje é o dia em que essa reforma foi promulgada, o que exatamente ela apertou e por que um presidente escolheu reescrever a Constituição faltando dois meses para entregar a faixa.
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I A Primeira Página de Hoje
O dia em que o remédio virou artigo de prisão
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Em 3 de setembro de 1926, o presidente Artur Bernardes promulgou a emenda que reformava a Constituição de 24 de fevereiro de 1891. O texto tinha passado pelo Congresso Nacional e mexia em pontos que iam do orçamento à Justiça Federal, mas a alteração que os jornais e os advogados olharam primeiro foi de uma linha só.
O parágrafo 22 do artigo 72 ganhou palavras novas. A partir dali, o habeas corpus passou a valer para quem sofresse ou estivesse em iminente perigo de sofrer violência por meio de prisão ou constrangimento ilegal em sua liberdade de locomoção. A expressão liberdade de locomoção fechava a porta.
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Dar-se-á o habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar em iminente perigo de sofrer violência por meio de prisão ou constrangimento ilegal em sua liberdade de locomoção.
Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926, artigo 72, parágrafo 22
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Com a nova redação, o pedido que não tratasse de ir e vir deixava de ter remédio. Direito de posse em cargo eletivo, liberdade de imprensa, direito de reunião e reintegração de funcionário perseguido saíram do alcance do habeas corpus de um dia para o outro, e o país ficou sem instrumento processual rápido para defender qualquer garantia que não fosse a de andar na rua.
A reforma não parou na liberdade individual. Ela ampliou as hipóteses em que o governo federal podia intervir nos estados, listando casos que antes ficavam ao gosto da interpretação, entre eles a garantia da forma republicana, a execução de ordem judicial e a regularidade das finanças estaduais.
O presidente também saiu mais forte no jogo com o Congresso. A emenda instituiu o veto parcial, que permitia derrubar dispositivos isolados de um projeto em vez de aceitar ou rejeitar a lei inteira, e proibiu a chamada cauda orçamentária, o hábito de enfiar matéria estranha dentro da lei de orçamento para aprová-la sem discussão própria.
O que a emenda de 1926 mudou, item por item:
| Data da promulgação | 3 de setembro de 1926 | | Constituição alterada | a de 24 de fevereiro de 1891 | | Habeas corpus | restrito à liberdade de locomoção | | Intervenção federal | hipóteses ampliadas e listadas | | Veto presidencial | passa a admitir a forma parcial | | Lei de orçamento | proibida a cauda orçamentária | | Recursos ao Supremo | hipóteses de cabimento reduzidas |
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A conta política era favorável a quem assinava. Bernardes entregaria o cargo a Washington Luís em 15 de novembro daquele ano, faltavam pouco mais de dois meses, e a reforma que ele promulgava não serviria mais a ele e sim a todos os que viessem depois, com o instrumento de emergência já embutido no texto permanente.
Um presidente que governou sob estado de sítio quase o mandato inteiro deixou como herança um regime constitucional em que o excepcional não precisava ser decretado toda vez. Ficava escrito.
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II O Que Aconteceu Depois
Quatro anos de vigência e o remédio que veio no lugar
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A reforma de 1926 é a mais duradoura das intenções e a mais curta das vigências. O texto emendado valeu por pouco mais de quatro anos: em outubro de 1930 o movimento armado que levou Getúlio Vargas ao poder derrubou o governo, e o Governo Provisório dissolveu o Congresso Nacional e as assembleias estaduais.
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A Constituição de 1891, com emenda e tudo, saiu de cena por decreto. O país passou a ser governado por atos do chefe do Governo Provisório, e a promessa de nova assembleia constituinte só se cumpriu depois que São Paulo pegou em armas em 1932 para exigi-la.
O buraco aberto pela emenda ficou visível justamente quando o habeas corpus deixou de bastar. Sem instrumento rápido para atacar ato ilegal de autoridade fora da prisão, advogados passaram a improvisar com ações ordinárias lentas, e a discussão sobre criar um remédio próprio para o resto dos direitos entrou na pauta da constituinte.
A Constituição de 16 de julho de 1934 resolveu o problema com uma criação nacional. Ela manteve o habeas corpus limitado à liberdade de locomoção, como estava desde 1926, e criou ao lado dele o mandado de segurança, para defender os demais direitos contra ato ilegal ou inconstitucional de autoridade.
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Dar-se-á mandado de segurança para defesa do direito, certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade.
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, 1934, artigo 113, número 33
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A separação virou padrão e sobreviveu a todos os regimes seguintes. A Constituição de 1937 suprimiu o mandado de segurança do texto constitucional, a de 1946 o trouxe de volta, a Lei 1.533 de 1951 o regulamentou em detalhe, e a Constituição de 1988 o consagrou no artigo 5º ao lado do habeas corpus, do habeas data e do mandado de injunção.
O desenho brasileiro de hoje nasceu, portanto, de um corte. A doutrina que fazia um remédio só servir para tudo foi encerrada em 1926 por decisão de um presidente incomodado com o uso político dela, e a resposta técnica veio oito anos depois na forma de um segundo remédio, com nome, rito e limites próprios.
O nome de Artur Bernardes ficou associado ao estado de sítio permanente e à repressão aos levantes tenentistas, e a emenda de 1926 costuma aparecer nessa mesma linha de leitura. A parte dela que ninguém desfez, no entanto, é a técnica: a lista expressa de hipóteses de intervenção federal e o veto parcial atravessaram todas as constituições posteriores e estão no texto que vale hoje.
Uma reforma feita para apertar o presente acabou entregando ao futuro duas ferramentas de rotina e uma lacuna que exigiu invenção jurídica para ser tapada.
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